SENTENZA
sul ricorso n. 5109/04, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avv. Giovanni Carlo Parente ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via Emilia, 81;
contro
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA – DIPARTIMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
- del provvedimento, non cognito, con cui l’Amministrazione ha giudicato il ricorrente non idoneo, al termine delle prove scritte del concorso per l’arruolamento di 271 allievi vice-ispettore del ruolo degli ispettori del corpo di Polizia penitenziaria, indetto con P.C.D. del 6.2.2003 e pubblicato sulla G.U., IV° serie speciale concorsi n. 22 del 18.03.2003;
- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento anteriore, connesso, successivo e presupposto;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Visti i motivi aggiunti di gravame, notificati il 18.10.2004;
Visti le memorie e i documenti prodotti dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti la sentenza parziale n. 1578/06 in data 1.3.2006 e gli atti depositati in ottemperanza alla medesima;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 7 luglio 2006, il Consigliere Gabriella De Michele; uditi, altresì, i difensori delle parti, come da verbale di udienza in data odierna;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Torna all’esame del Collegio il ricorso n. 5109/04, con cui si impugnavano i provvedimenti specificati in epigrafe, concernenti il giudizio di non idoneità del ricorrente, al termine della prova preselettiva prevista dall’art. 7 del bando di concorso pubblico per 271 posti di allievo vice ispettore nel ruolo degli Ispettori del Corpo di Polizia Penitenziaria, pubblicato nella G.U. – 4^ Serie speciale “Concorsi ed esami” n. 22 del 18.3.2003.
Avverso la predetta inidoneità, riconducibile all’insufficiente punteggio riportato nella prova di cui trattasi (costituita da un questionario contenente ottanta domande a risposta multipla, vertenti su elementi di diritto penale, di diritto processuale penale, di diritto penitenziario, di diritto costituzionale, di diritto amministrativo e civile nonché su elementi attinenti all’ordinamento dell’Amministrazione Penitenziaria), venivano proposte censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili, in un primo tempo essendo ignoti i criteri di valutazione delle schede elaborate e le specifiche ragioni di esclusione del ricorrente; con successivi motivi aggiunti di gravame – notificati il 18.10.2004, dopo la presa visione degli atti della procedura concorsuale – inoltre, il medesimo ricorrente sottolineava come i quesiti posti ai ricorrenti nelle prove in questione fossero di difficoltà non compatibile con il titolo di studio richiesto per il concorso (diploma di istruzione secondaria di secondo grado) e con la previsione del bando, che richiedeva la conoscenza di meri “elementi” di determinate materie giuridiche.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, contestava le argomentazioni di controparte e chiedeva il rigetto dell’impugnativa, allegando peraltro il verbale n. 1, relativo alla riunione della Commissione esaminatrice in data 23 gennaio 2004, nel quale si dava atto della partecipazione del -OMISSIS- in qualità di rappresentante della Ditta Consulting s.r.l., “società aggiudicataria incaricata di predisporre i questionari relativi alla prova di esame relativa al concorso in argomento”; nello stesso verbale venivano precisati il numero dei questionari da predisporre, le modalità di materiale predisposizione delle schede, con timbro della Commissione ed etichette adesive con codici a barre, con tutte le necessarie indicazioni per la quantificazione e l’assegnazione dei punteggi, ma non anche per i criteri da osservare nella formulazione dei quesiti, di cui si contestava la conformità alle previsioni del bando di concorso.
Tenuto conto delle circostanze sopra sintetizzate, nonché delle argomentazioni delle parti, con sentenza parziale n. 1578/06 in data 1.3.2006 venivano disposti sia l’integrazione del contraddittorio (previo riconoscimento di errore scusabile per omessa notifica ad almeno un controinteressato), sia accertamenti in via istruttoria, al fine di acquisire la documentazione inerente alla predisposizione dei quesiti da parte della citata Ditta CSF Consulting s.r.l., nonché all’aggiudicazione di tale adempimento ed alla fissazione dei relativi criteri, riferiti a individuazione di quesiti tali da accertare la conoscenza, da parte dei candidati, di meri “elementi” delle discipline di riferimento: quanto sopra, attraverso verbali o relazioni, in cui la medesima CSF Consulting rendesse conto dei criteri applicati e delle modalità seguite per la predisposizione di quesiti, idonei ad operare la preselezione di candidati in possesso del titolo di studio richiesto dal bando, con precisazione della sussistenza – o meno – di istruzioni preventive o di successivo controllo in ordine ai criteri anzidetti, da parte della Commissione esaminatrice.
Nella medesima sentenza si avvertiva, altresì, l’esigenza di acquisire copia dei questionari eventualmente utilizzati per la prova preselettiva, riferiti a posti di qualifica immediatamente superiore, con relativo bando di concorso.
Sia la richiesta integrazione del contraddittorio che gli incombenti istruttori sono stati espletati e su tale base la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il Collegio deve dare atto, in via preliminare, del regolare espletamento della fase di integrazione del contraddittorio, come documentato con G.U. n. 100, parte seconda, in data 2.5.2006, nonché con attestato di notifica individuale, nei modi previsti dalla legge, ai signori Grivet Ciac Ketti, Chiappetta Giuseppe e Cerroni Antonio.
Anche l’istruttoria risulta espletata, con deposito da parte dell’Amministrazione, in data 24.3.2006, dei documenti richiesti.
Premesso quanto sopra, deve essere valutata la già avvenuta definizione, con sentenza n. 5124 del 23.6.2006, del giudizio avviato da altri concorrenti al medesimo concorso, a loro volta esclusi in sede di prove preselettive, con successiva contestazione di tali prove per irrazionalità dei quesiti proposti, nonché per non corrispondenza dei medesimi alle previsioni del bando di concorso.
Detta sentenza accoglie il ricorso dei concorrenti in questione e dispone l’annullamento, oltre che della dichiarata inidoneità dei medesimi, dei relativi atti presupposti, per sostanziale violazione del bando di concorso, nella parte in cui quest’ultimo richiedeva che la prova preselettiva vertesse su meri “elementi” delle discipline giuridiche di riferimento.
Il Consiglio di Stato, chiamato a pronunciarsi in sede di appello, ha respinto – con ordinanza n. 3996/06 del 28.7.2006 – la richiesta preliminare di sospendere l’efficacia della citata sentenza, con la seguente motivazione: “i consueti criteri di insindacabilità delle valutazioni di merito, compiute dalle Commissioni d’esame, recedono allorché tali valutazioni siano inficiate (come sembra nel caso in esame) da profili di abnormità percepibili ab estrinseco per la loro evidenza”.
La suddetta pronuncia lascia, dunque, sussistere allo stato gli effetti di una sentenza, che annulla i medesimi atti presupposti delle dichiarazioni di inidoneità, impugnate col ricorso in esame; detti effetti tuttavia – in quanto ancora “sub iudice” per la fase di merito e non seguiti da rinnovata attività procedurale dell’Amministrazione (“erga omnes”, o negli specifici confronti dei destinatari della pronuncia favorevole) – non sono in ogni caso compiutamente definiti, con conseguente persistenza, anche nella situazione in esame, di interesse a ricorrere (sulla nozione, estremamente ampia, di interesse a ricorrere, anche sotto il profilo della mera utilità strumentale o residuale cfr., fra le tante, Cons. S., sez. IV, 10.7.1986, n. 481 e 21.5.2004, n. 3316; Cons. St., sez. VI, 22.6.2004, n. 4412).
Nel merito, anche sulla base della nuova documentazione prodotta dall’Amministrazione, il Collegio ritiene fondate ed assorbenti le censure (contenute, in particolare, nei motivi aggiunti di gravame) di violazione del bando di concorso e di eccesso di potere per illogicità e difetto di istruttoria, censure che investono in via principale – in base alle prospettazioni difensive del ricorrente – l’intera fase preselettiva espletata dall’Amministrazione, a partire dal verbale n. 1 del 23 gennaio 2004, relativo alla seduta preliminare, in cui la Commissione d’esame, nominata per il concorso di cui trattasi, ha incontrato il rappresentante della Ditta CSF Consulting s.r.l., quale società aggiudicataria, incaricata di predisporre i questionari per la prova preselettiva: né in tale seduta infatti – come già ricordato nella parte in fatto della presente decisione – né, precedentemente, in sede di aggiudicazione del servizio richiesto, in data 28.10.2003, o di stipula contrattuale con la medesima società, in data 10.12.2003, né, per quanto risulta, in atti successivi risultano elaborati o discussi criteri di massima, per la predisposizione dei quesiti di cui si discute. Quanto sopra, con specifico riferimento alle prove, previste dall’art. 7 del bando di concorso quale fase preselettiva, il cui superamento costituiva – come esplicitato nel medesimo bando – “requisito necessario per la successiva partecipazione al concorso”.
Le uniche considerazioni reperibili al riguardo sono, dunque, quelle fornite dalla società incaricata della predisposizione dei quesiti, società che – solo a seguito dell’istruttoria espletata da questo Tribunale – ha depositato una nota di chiarimenti, nei termini di seguito sintetizzati:
- a) nei concorsi pubblici vengono spesso richieste “conoscenze più o meno approfondite su argomenti, che nulla hanno a che fare con il percorso scolastico previsto dalla scuola secondaria di secondo grado”;
- b) l’estensore del bando – nell’elencare le materie oggetto delle prove e nel classificarle anteponendo il sostantivo “elementi” al nome di ciascuna di esse – non avrebbe inteso operare una sorta di “deminutio”, ovvero non si sarebbe riferito alle “nozioni elementari” delle materie stesse, mentre potrebbe prendersi come punto di riferimento l’enciclopedia Treccani, che definisce il termine plurale “elementi” come termine riferito ai “primi rudimenti”, ovvero alle “nozioni fondamentali di uno studio, di una scienza o di un calcolo”;
- c) i testi “maggiormente considerati”, per la predisposizione dei quesiti di cui trattasi, sarebbero stati nella fattispecie – oltre a manuali specifici, per la preparazione ai concorsi per vice-ispettori della polizia Penitenziaria e della Polizia di Stato – altri testi di preparazione ai concorsi per il diritto costituzionale e amministrativo, nonché il “codice penitenziario e della sorveglianza”, i “nuovi codici di diritto penale e di procedura penale” e “testi di legge dei vari argomenti trattati”;
- d) nella formulazione delle domande si sarebbe cercato di “umanizzare una serie di argomenti, di per sé difficili anche per gli addetti ai lavori”, fermo restanto che l’Amministrazione cercava candidati che studiassero e dessero, esercitandosi in modo approfondito, “ampia dimostrazione di meritarsi il posto…pur non conoscendo gli argomenti trattati” (annotazione, quest’ultima, piuttosto singolare, anche ove si voglia riferirla a parametri di puro nozionismo: da una parte, infatti, non venivano forniti ai candidati precisi testi di riferimento, su cui effettuare i propri esercizi mnemonici, dall’altra sembra ragionevole ritenere che l’Amministrazione, anche nella fase preselettiva di cui si discute, intendesse riscontrare il possesso di conoscenze reali, benché limitate – in ipotesi – alle nozioni più semplici e fondamentali di ciascuna materia).
Anche a prescindere dalle argomentazioni da ultimo illustrate, comunque, la presa visione dei questionari, predisposti per le prove di cui si discute e l’esito delle prove stesse, in rapporto alle finalità perseguite dall’Amministrazione, confermano i vizi in precedenza indicati, nei termini prospettati dall’ attuale ricorrente.
Sotto il primo profilo, infatti, deve essere sottolineato il necessario riferimento dei quesiti a meri “elementi” delle materie giuridiche oggetto delle prove (diritto penale, diritto processuale penale, ordinamento dell’Amministrazione penitenziaria, diritto penitenziario, diritto costituzionale, diritto amministrativo e diritto civile, nelle parti concernenti le persone, la famiglia, i diritti reali, le obbligazioni e la tutela dei diritti). La rilevanza del predetto termine, in senso riduttivo dell’approfondimento richiesto nello studio delle singole materie, è evidenziata dalla lettura del bando di concorso – pubblicato sulla medesima Gazzetta Ufficiale, cui anche il presente giudizio fa riferimento – per 298 posti di vice commissari del Corpo di Polizia Penitenziaria: concorso riservato ai possessori di diploma di laurea specialistica – mentre per i vice ispettori è richiesto solo diploma di istruzione secondaria di secondo grado – e vertente su una rosa di materie analoga, nonché anzi meno ampia (non essendo previste domande di diritto civile), ma senza che all’indicazione di ciascuna materia si affianchino specificazioni di alcun tipo.
Ciò che distingue le prove concorsuali in questione, dunque, è proprio il riferimento a ciascuna materia con o senza quel termine aggiuntivo (“elementi”), che – proprio perché inerente solo al concorso per vice-ispettori, ovvero al concorso indetto per una qualifica inferiore – non può che intendersi con accezione limitativa, in rapporto al livello culturale richiesto.
Quanto al senso e all’entità di tale limitazione, la concreta determinazione dei parametri di scelta rientrava, senza dubbio, nel discrezionale apprezzamento dell’organo cui era affidata la predisposizione dei quesiti: un apprezzamento non sindacabile nel merito, purchè però in concreto effettuato, con modalità congrue e non palesemente illogiche (non senza un qualche onere, al riguardo, di previa direttiva o, quanto meno, di successiva verifica e di controllo sostanziale, da parte della Commissione esaminatrice).
Sotto tale profilo, il Collegio non può fare a meno di rilevare che gli argomenti, al riguardo esposti nella relazione della CSF Consulting, oscillano fra il sofisma e la tautologia, là dove tentano di operare una distinzione fra “nozioni elementari” e “primi rudimenti”, o “nozioni fondamentali” di uno studio; può ritenersi, comunque, conclusivamente accettabile la definizione, che la medesima società trae, nei termini già in precedenza riportati, dall’enciclopedia Treccani: resta da stabilire, dunque, se nella predisposizione dei quesiti sia stata in concreto perseguita la finalità di selezionare candidati, che conoscessero non ogni puntuale prescrizione, ma – appunto – i “primi rudimenti”, o le “nozioni fondamentali” delle discipline di riferimento.
I questionari predisposti per le varie materie, prodotti in atti, non confermano tuttavia l’osservanza del parametro sopra specificato, riferendosi la maggioranza dei quesiti a disposizioni puntuali e anche specialistiche, a dettagliate competenze di organi costituzionali, giudiziari e amministrativi, a termini e modalità prescritti per l’adozione di atti, a istituti giuridici poco noti (il cui studio avviene in esclusivo ambiente universitario), nonché, in molti casi, a quesiti tali da implicare, se non elaborazione dottrinale, quanto meno coordinamento fra disposizioni normative diverse.
Non infondatamente, in rapporto a quanto sopra, la citata CSF Consulting ricorda che l’accesso a funzioni specialistiche, come quelle di vice ispettori di Polizia Penitenziaria, implicava conoscenze, non proprie di un ordinario corso scolastico e non corrispondenti a dati di comune esperienza per la popolazione; la stessa società rende nota però l’esistenza di manuali, predisposti per le più svariate tipologie di prove concorsuali, ivi comprese – specificamente – quelle di Vice ispettori di Polizia Penitenziaria (una copertina di questionario, definito “programma completo per le prove preliminari”, riferite alla qualifica in questione – Gruppo Editoriale Esselibri-Simone – risulta anche prodotta in atti).
Fermo restando, dunque, che alcune nozioni più puntuali potevano ritenersi congrue, ove rintracciabili in testi che qualsiasi candidato era in grado di procurarsi, dando prova di ordinaria diligenza, resta il fatto che, nel caso di specie, la ditta aggiudicataria conferma di non essersi limitata a consultare formulari del tipo in questione, ma di avere utilizzato anche manuali specialistici e, soprattutto, i codici di diritto e procedura penale, nonché il codice penitenziario e della sorveglianza, oltre che, in genere, “testi di legge dei vari argomenti trattati”.
In tale situazione, sfugge completamente la logica dei criteri in concreto seguiti, per operare scelte che consentissero di valutare l’avvenuto apprendimento – da parte dei candidati – di meri “elementi” delle materie oggetto di esame, al di fuori di non previsti parametri di approfondita conoscenza, o anche solo di enciclopedico nozionismo, riconducibile a qualsiasi testo normativo vigente, in ordine alle materie stesse.
Un ulteriore tassello per la ricostruzione della vicenda in esame, tale da evidenziare fattori disfunzionali rispetto alle finalità perseguite, è rintracciabile poi nell’esito delle prove in questione, destinate ad operare una preselezione fra i numerosissimi presentatori di domanda (39.884) per la partecipazione al concorso di cui trattasi, in modo da consentire l’accesso alle prove concorsuali vere e proprie di un numero di candidati, che desse già qualche garanzia di preparazione e tra i quali – con più approfondita valutazione di idoneità – la Commissione esaminatrice potesse scegliere i 271 vincitori dei posti messi a concorso.
Dal momento tuttavia che, nel caso di specie, solo 273 candidati hanno superato le prove preselettive, detta Commissione esaminatrice risulterebbe, in pratica, esautorata: il numero dei soggetti ammessi al concorso – con singolare coincidenza pressoché identico a quello dei posti da assegnare – lascerebbe infatti alla predetta Commissione l’alternativa di non coprire tutti i posti, o di compiere l’intera procedura concorsuale per mera conferma dell’esito delle prove preselettive, ovvero per l’individuazione due soli concorrenti da escludere.
Quanto sopra, in violazione dei parametri di buona amministrazione, che ammettono il ricorso anche a società esterne (come nella fattispecie avvenuto) per la preselezione dei candidati, ma solo al fine di agevolare la vera e propria Commissione esaminatrice – i cui singoli componenti debbono essere in possesso di specifiche professionalità – in ordine alla selezione dei soggetti più idonei, per la copertura dei posti messi a concorso, attraverso prove d’esame che consentano di apprezzare non solo la preparazione, ma anche le capacità di ragionamento e di esposizione dei candidati.
Proprio in tale ottica, dunque, il fenomeno sempre più diffuso delle procedure preselettive, effettuate tramite questionari a risposta multipla, si pone come rimedio ai “grandi numeri” che caratterizzano – in tempi problematici per l’occupazione, soprattutto giovanile – le domande di partecipazione ai concorsi: un numero enorme di candidati (più di 39.000 nel caso di specie, con circa 10.000 partecipanti effettivi) sarebbe di sicuro impedimento, infatti, per una selezione ponderata dei singoli, attraverso prove scritte e orali, in tempi accettabili per l’Amministrazione; appare ragionevole, pertanto, che a queste ultime prove siano ammessi, proprio per poter essere meglio valutati, solo quei condidati che dimostrino preventivamente l’assenza di gravi lacune formative e una certa preparazione culturale di base: in base a dati di comune esperienza, tale operazione dovrebbe consentire l’individuazione di un numero dei candidati, molto inferiore a quello dei potenziali aspiranti, ma sempre tale da consentire, in via successiva, la scelta dei vincitori con ordinaria procedura concorsuale.
Se il primo tipo di selezione era, nella situazione in esame, il compito della CSF Consulting, appare evidente che il risultato non è stato raggiunto e che l’effettiva individuazione dei più meritevoli, per la copertura dei posti messi a concorso, non risulta effettuabile nei modi più corretti, in esito alla procedura nella fattispecie espletata.
Per tutte le ragioni illustrate, in conclusione, il Collegio ritiene che il ricorso debba essere accolto, con conseguente annullamento della declaratoria di inidoneità del ricorrente e dei relativi atti presupposti, individuati negli atti della procedura preselettiva, avviata con verbale n. 1 del 23.1.2004 – da cui non emergono criteri di massima, per l’elaborazione delle domande a risposta multipla – e articolata nella successiva predisposizione dei questionari sottoposti ai candidati, nonché nella valutazione delle risposte fornite da questi ultimi; quanto alle spese giudiziali, tuttavia, il Collegio ne ritiene equa la compensazione, in considerazione della complessità degli adempimenti, imposti dalla procedura in questione.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I quater ACCOGLIE il ricorso n. 5109/04, specificato in epigrafe e, per gli effetti, ANNULLA gli atti della procedura preselettiva e la declaratoria di inidoneità del ricorrente, nei termini di cui in motivazione; COMPENSA le spese giudiziali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
