SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1073 del 2010, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Carlo Parente Zamparelli C.F. PRNGNN63C11Z114I, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Emilia, 81;
contro
Ministero della Giustizia – (D.A.P.), Ministero dell’Economia e delle Finanze – Comitato di Verifica per le Cause di Servizio, in persona dei rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
del decreto del 23 ottobre 2009 con cui il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria – Direzione Generale del Personale e della Formazione ha respinto l’istanza tendente ad ottenere il riconoscimento come dipendente da causa di servizio della patologia da cui il ricorrente è affetto;
del presupposto parere del Comitato di Verifica per le cause di servizio n. 39315/2006 del 21 dicembre 2007.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e del Comitato di Verifica per le Cause di Servizio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice la dott.ssa Laura Marzano;
Uditi, nell’udienza pubblica del giorno 8 novembre 2016, i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe l’Assistente Capo di Polizia Penitenziaria -OMISSIS- ha impugnato il decreto del 23 ottobre 2009 con cui il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria – Direzione Generale del Personale e della Formazione ha respinto la sua istanza tendente ad ottenere il riconoscimento come dipendente da causa di servizio della patologia da cui è affetto: “Esiti di frattura meta epifisaria prossimale tibia 5x, con lesione completa men. est. trattata con esteosintesi e meniscectomia esterna, complicata da TVP senza poplitea con parziale ricanalizzazione con limitazioni funzionali e ture trofiche”, nonché il presupposto parere del Comitato di Verifica per le cause di servizio n. 39315/2006 del 21 dicembre 2007.
Ha esposto di essersi arruolato nel Corpo di Polizia Penitenziaria il 5 agosto 1983 e di essere stato assegnato, dal 1988, alla Casa Circondariale di Napoli – Poggioreale, pur mantenendo la propria residenza a -OMISSIS-, comune di origine.
Di norma, per coprire il tragitto casa-lavoro e viceversa, utilizza i mezzi pubblici: in particolare, per rientrare a casa, utilizza il tram dalla fermata di -OMISSIS-.
Riferisce che il 18 febbraio 2003, dopo aver finito il servizio intorno alle ore 14.00, alle ore 14.20 circa, mentre attraversava sulle strisce pedonali -OMISSIS-, il quale prontamente lo soccorreva portandolo al Pronto Soccorso dell’Ospedale “-OMISSIS-” (doc. 8 del fascicolo del ricorrente).
Il fatto veniva denunciato al Posto di Polizia dell’ospedale (doc. 9 id.) e portato a conoscenza del Commissariato P.S. di Poggioreale da parte della Direzione della Casa Circondariale (doc. 10 id.), la quale avviava anche la procedura per l’eventuale riconoscimento della causa di servizio (doc. 11 e 12 id.).
A causa dell’incidente il ricorrente subiva un intervento chirurgico cui residuavano postumi (doc. 13 e 14 id.); pertanto, trattandosi di incidente in itinere, in data 14 agosto 2003 chiedeva il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della lesione riportata (doc. 15 id.).
Veniva sottoposto a visita medica all’esito della quale il Centro di Medicina Legale Militare di Caserta riconosceva la sussistenza dei postumi invalidanti (doc. 16 id.).
Tuttavia il Comitato di Verifica negava la dipendenza da causa di servizio della indicata patologia, ritenendo non “sufficientemente comprovati da idonea documentazione ufficiale o coeva le circostanze di tempo, di modo e di luogo in cui si sarebbe verificato l’evento lesivo”.
2. Considerando illegittimo il decreto di reiezione e il presupposto parere del Comitato di Verifica cui il Ministero si è uniformato, il ricorrente li ha impugnati denunciando eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria, violazione dei principi di correttezza dell’azione amministrativa, carenza della motivazione, illogicità ed ingiustizia manifeste nonché per violazione del D.P.R. n. 461/2001, dell’art. 3 L. 241/1990, dell’art. 48 e dell’art. 58 D.P.R. n. 686/1957, dell’art. 64 D.P.R. n. 1092/1973.
In sintesi il ricorrente sostiene che la documentazione fornita nel corso del procedimento fosse sufficiente a comprovare le circostanze di tempo, di modo e di luogo in cui si era verificato l’incidente, facendo presente che, in ogni caso, laddove ritenuto necessario, il Comitato di Verifica avrebbe potuto richiedere all’Amministrazione tutte le opportune integrazioni; infatti era noto all’Amministrazione che il ricorrente, quando ha subito l’incidente, era da poco andato via dal lavoro avendo finito il suo turno di servizio alle 14.00, era altresì nota la sua residenza a -OMISSIS- (doc. 4 id.) e il fatto che usasse i mezzi pubblici.
Inoltre all’incidente avevano assistito dei colleghi, i quali erano stati sentiti come testimoni nel giudizio R.G. n. -OMISSIS- dinanzi al Tribunale di Napoli (doc. 6 id.); infine l’investitore Danzi si era assunto la responsabilità dell’incidente (doc. 7 id.).
Pertanto il ricorrente ritiene vi sia stato un grave difetto di istruttoria alla base dell’impugnato provvedimento e del presupposto parere, tradottosi in carenza di motivazione.
In via istruttoria ha chiesto disporsi una verificazione o una consulenza tecnica d’ufficio, al fine di accertare l’esistenza della patologia per cui è causa e la sua dipendenza o correlazione con il servizio prestato.
3. L’amministrazione si è costituita in giudizio chiedendo preliminarmente l’estromissione del Comitato di Verifica per le cause di Servizio, poiché sfornito di legittimazione passiva; nel merito ha chiesto la reiezione del ricorso sostenendo che l’onere della prova dei fatti spetterebbe al richiedente dovendosi limitare il Comitato di Verifica ad esaminare la documentazione prodotta: documentazione che, nel caso di specie, sarebbe stata insufficiente.
All’udienza pubblica dell’8 novembre 2016, sentiti i difensori presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.
4. Preliminarmente va disposta l’estromissione dal giudizio del Comitato di verifica per le Cause di Servizio, erroneamente evocato in giudizio ma privo di autonoma legittimazione.
Il Collegio non ignora che esiste anche una diversa posizione della giurisprudenza (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 19 dicembre 2013, n. 2516), tuttavia ritiene più aderente al dato normativo l’orientamento più recente per cui, stante la natura di atto endoprocedimentale del parere reso dal Comitato di Verifica, unico contraddittore necessario, nel giudizio avverso il diniego di riconoscimento della dipendenza di un’infermità da causa di servizio, è da ritenersi il Ministero che adotta l’atto finale del procedimento (T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 3 giugno 2016, n. 211; T.A.R. Molise, 4 maggio 2015, n. 187).
5. Nel merito il ricorso è fondato e va accolto.
Il ricorrente lamenta che l’infortunio con postumi invalidanti, di cui egli è stato vittima il 18 febbraio 2003, sia stato riconosciuto come non dipendente da causa di servizio solo perché ritenuta insufficiente la documentazione fornita al Comitato di Verifica per le Cause di Servizio, laddove, viceversa, l’amministrazione avrebbe potuto e dovuto fornire, se richiesta, tutta la documentazione necessaria.
Ciò posto deve osservarsi che, di regola, deve riconoscersi come dipendente da causa di servizio l’infortunio di cui rimane vittima il dipendente che si rechi alla sua abitazione alla fine del servizio ovvero dalla sua abitazione al luogo di lavoro essendo esso ascrivibile alla categoria del c.d. infortunio in itinere, ravvisabile ogni qualvolta possa ritenersi esistente un nesso di causalità tra l’attività lavorativa e l’evento dannoso (T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 24 giugno 2016, n. 324).
Nel caso di specie, dunque, oggetto di indagine era proprio il nesso di causalità fra l’incidente occorso al ricorrente e la correlazione con la prestazione del servizio, ossia delle circostanze di tempo, di luogo e di modo in cui l’incidente si è verificato.
Dalla documentazione versata in atti risultano provate con ragionevole certezza le circostanze di tempo, dal momento che il ricorrente ha finito il suo turno lavorativo alle 14,00 sicchè è del tutto ragionevole che alle 14,20 si trovasse in strada diretto alla fermata del tram.
Quanto alle circostanze di luogo, dalla semplice consultazione di mappe interattive è agevole verificare come il percorso indicato dal ricorrente, ossia l’attraversamento di -OMISSIS- sia compatibile con il percorso da seguire a piedi per raggiungere la fermata del tram diretto alla stazione ferroviaria di -OMISSIS-.
Quanto alle circostanze di modo risulta ampiamente documentato che l’incidente è avvenuto su -OMISSIS- per responsabilità del sig. -OMISSIS- (docc. 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 id.).
Quanto al nesso causale è pacifico che il ricorrente sia residente a -OMISSIS-, -OMISSIS- (doc. 4 id.) e che non ha obbligo di residenza presso l’Istituto (doc. 3 id.).
Esaminate tutte le suddette circostanze il Collegio osserva come, a fronte di un principio di prova così importante in ordine al fatto che l’incidente si sia verificato proprio in circostanze di tempo, di luogo e di modo fortemente compatibili con il servizio appena cessato e con la necessità di fare rientro alla propria abitazione in -OMISSIS-, l’Amministrazione procedente, in ossequio al principio di leale collaborazione, nonché al principio di efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa, avrebbe potuto e dovuto richiedere all’Amministrazione Penitenziaria presso la quale il ricorrente prestava servizio, tutta la documentazione integrativa ritenuta necessaria per giungere ad un giudizio di assoluta certezza, tanto in positivo quanto in negativo.
Invero è ragionevole ritenere che potessero residuare dubbi, per esempio sul luogo (invero non è indicato il punto preciso di -OMISSIS- in cui si è verificato il sinistro, ossia in corrispondenza con quale numero civico o cartello stradale o altro, sì da poter verificare se il punto si trovi sul percorso pedonale obbligato per raggiungere la fermata del tram), ovvero sul modo (non è documentato, con abbonamenti ai trasporti pubblici, o anche soltanto con i biglietti del giorno 18 febbraio 2003, che il ricorrente fosse diretto a prendere il tram).
Tuttavia tali dubbi ben potevano essere fugati, in una direzione o nell’altra, mediante una semplice acquisizione documentale.
Infatti, se è vero che, in generale, è onere del pubblico dipendente interessato dimostrare, in concreto, i fatti di servizio significativi ai fini dell’insorgenza della patologia da cui è risultato affetto, nel particolare caso di specie, riguardante un infortunio in itinere, il ricorrente ha fornito documentazione probatoria assai circostanziata e dettagliata, tale da costituire se non la prova certa ed assoluta, quanto meno un significativo principio di prova (referto del Pronto Soccorso, denunce all’Autorità di Polizia e all’assicurazione, dichiarazioni del responsabile).
E’ evidente, pertanto, a parere del Collegio, il difetto di istruttoria e l’omessa considerazione di circostanze di fatto da cui è affetto l’impugnato provvedimento, atteso che il diniego si fonda ed è motivato esclusivamente con la non sufficiente prova delle circostanze di tempo, di modo e di luogo in cui si sarebbe verificato l’evento lesivo.
Nel caso di specie, infatti, non sono in discussione profili valutativi fondati su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico – discrezionale che, in quanto tali, sono sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, bensì vengono in rilievo affermazioni che, da una parte confermano che la pratica non è stata compiutamente istruita dall’amministrazione (il provvedimento infatti parla di prova insufficiente, non invece del tutto mancante) e, dall’altra, si traducono in una motivazione carente.
Sul punto deve rammentarsi che la giurisprudenza è granitica nell’escludere, in subjecta materia, il sindacato di legittimità del giudice amministrativo sulle valutazioni di merito, tecnico discrezionali riservate al Comitato di Verifica per le Cause di Servizio, ma è parimenti consolidata nel ritenere sindacabile ab externo l’irragionevolezza, l’incongruità e soprattutto l’eventuale carenza di esaustività del giudizio reso, censurando la valutazione sul piano della carenza della motivazione ovvero del difetto di istruttoria (T.A.R. Liguria, sez. I, 29 settembre 2016, n. 956; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I Quater, 2 agosto 2016, n. 8933; T.A.R. Piemonte, sez. I, 3 marzo 2016, n. 286; Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 2015, n. 2989).
Per quanto precede, previa estromissione dal giudizio del Comitato di Verifica per le Cause di Servizio, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento deve essere annullato dovendo l’amministrazione riformulare il giudizio conclusivo sull’istanza del ricorrente, previa acquisizione e valutazione approfondita di tutta la documentazione ritenuta necessaria (che può essere richiesta all’amministrazione di appartenenza o allo stesso ricorrente) a far escludere con certezza che l’infortunio di cui è stato vittima il -OMISSIS- possa qualificarsi come infortunio in itinere, ovvero, in alternativa, a far ritenere il suddetto incidente, con certezza, come infortunio in itinere e, conseguentemente, come dipendente da causa di servizio la patologia da cui egli è affetto.
Le spese del giudizio si compensano con il Comitato di Verifica per le Cause di Servizio mentre, quanto al Ministero della Giustizia, seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo, tenuto conto delle ragioni dell’accoglimento.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Prima Quater, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.
Estromette dal giudizio il Comitato di Verifica per le Cause di Servizio.
Condanna il Ministero della Giustizia, Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria – Direzione Generale del Personale e della Formazione, alle spese del giudizio che liquida in € 1.000,00 (mille) oltre oneri di legge.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art.22, comma 8 D.Lgs. 196/2003, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
