SENTENZA
sul ricorso n. 2081/2005, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avv. Giovanni Carlo Parente ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via Emilia 81;
CONTRO
il Ministero della giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
PER L’ANNULLAMENTO
- del P.D.G. in data 11.11.2004, con cui l’Amministrazione ha decretato che il ricorrente ha conseguito un punteggio inferiore a 6/10 (3,875), e quindi non ha superato la prova preselettiva, di cui all’art. 7 del bando di concorso per l’arruolamento di 271 allievi vice-ispettori del ruolo degli ispettori del corpo di Polizia penitenziaria, indetto con P.C.D. del 6.2.2003 e pubblicato sulla G.U., IV° serie speciale concorsi n. 22 del 18.03.2003;
- nonché dell’intera procedura concorsuale e di ogni altro atto e/o provvedimento anteriore, connesso, successivo e presupposto;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Visti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 7 luglio 2006 il Consigliere Giancarlo Luttazi;
Espletate le difese come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.
F A T T O
Il ricorso in epigrafe impugna i provvedimenti con i quali il ricorrente è stato giudicato non idoneo al termine della prova preselettiva prevista dall’art. 7 del bando di concorso pubblico per 271 posti di allievo vice ispettore nel ruolo degli Ispettori del Corpo di Polizia Penitenziaria pubblicato nella G.U. – 4^ Serie Speciale “Concorsi ed Esami” n. 22 del 18.03.2003.
Avverso quel giudizio, riconducibile all’insufficiente voto riportato nella prova (costituita da un questionario contenente ottanta domande a risposta multipla, vertenti su elementi di diritto penale, di diritto processuale penale, di diritto penitenziario, di diritto costituzionale, di diritto amministrativo e civile, nonché su elementi attinenti all’ordinamento dell’Amministrazione Penitenziaria) vengono denunciati:
- Violazione degli 3 e 97 della Costituzione;
- Violazione del bando di concorso;
- Violazione dei principi di correttezza dell’azione amministrativa, eccesso di potere per carenza di istruttoria e illogicità della motivazione, contraddittorietà; travisamento dei fatti ed erroneo apprezzamento dei presupposti, vizio e sviamento della funzione, illogicità, ingiustizia manifesta .
In particolare il ricorrente lamenta che i quesiti postigli nelle prove preliminari sono stati di difficoltà non compatibile con il titolo di studio richiesto per il concorso in questione (diploma di istruzione secondaria di secondo grado) e con la previsione del bando che richiedeva la conoscenza di meri “elementi” in determinate materie giuridiche.
L’analisi dei quesiti consentirebbe di affermare che i questionari sottoposti ai candidati sono stati predisposti in violazione di quanto previsto dall’art. 7 del bando di concorso.
Si è costituito il Ministero della Giustizia.
Il ricorrente ha depositato memorie e documenti.
Con sentenza interlocutoria n. 2808/2006 questo T.a.r.:
- ha ordinato al ricorrente di procedere all’integrazione del contraddittorio nei confronti dei candidati risultati idonei alle prove preselettive del concorso;
- ha autorizza in proposito la procedura per pubblici proclami di cui all’art. 14 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, previa individuazione nominativa integrale dei controinteressati;
- ha disposto in proposito il termine perentorio di giorni 60 (sessanta), decorrenti dal ricevimento della comunicazione in forma amministrativa della sentenza;
- ha disposto altresì la notifica individuale ad almeno tre dei predetti soggetti controinteressati, da effettuare nello stesso termine di giorni 60 (sessanta) decorrenti dal ricevimento della comunicazione in forma amministrativa della sentenza;
- ha disposto che la prova delle notifiche fosse data mediante deposito degli atti relativi nella Segreteria di questo Tribunale entro i successivi 15 giorni;
- ha rinviato ogni ulteriore statuizione in ordine alla presente controversia, inclusa quella relativa alle spese, all’udienza pubblica del 7 luglio 2006.
Gli incombenti sono stati eseguiti.
La causa è stata definitivamente trattenuta per la decisione all’udienza del 7 luglio 2006.
D I R I T T O
Il Collegio ritiene il ricorso fondato.
- Il ricorrente contesta l’illegittimità dei provvedimenti con i quali sono stati dichiarati non idonei al termine della prova preselettiva di cui all’art. 7 del bando di concorso pubblico per 271 posti di allievo vice ispettore del ruolo degli ispettori del Corpo di Polizia Penitenziaria, pubblicato nella G.U., IV Serie speciale “Concorsi ed Esami” n. 22 dl 18.03.2003.
In particolare egli lamenta l’eccessiva difficoltà dei quesiti proposti, rilevandone il contrasto con il diploma di istruzione secondaria di secondo grado richiesto per la partecipazione al concorso (art. 2 del bando) e con la previsione del bando secondo cui “la prova preliminare consiste in una serie di domande a risposta a scelta multipla vertenti” su “elementi di diritto penale, elementi di diritto processuale penale, elementi sull’ordinamento dell’Amministrazione penitenziaria, elementi di diritto penitenziario, elementi di diritto costituzionale, elementi di diritto amministrativo ed elementi di diritto civile nelle parti concernenti le persone, la famiglia, i diritti reali, le obbligazioni e la tutela dei diritti”.
In ragione delle censure formulate il Collegio avverte la necessità di precisare – in via preliminare – che il ricorrente chiede l’annullamento delle inidoneità in epigrafe non adducendo un’illegittimità afferente specificatamente a detti atti bensì per “illegittimità derivata” dalla predisposizione dei quesiti, ritenuta non conforme alle previsioni del bando. Come già rilevato nella sentenza interlocutoria, le argomentazioni difensive configurano non un’erronea applicazione dei parametri prefissati con specifico riferimento alla situazione del ricorrente, ma un’illegittima predeterminazione dei parametri stessi in modo tale da provocare una lesione della situazione soggettiva protetta dedotta in giudizio solo come effetto di una generalizzata invalidità dell’intera procedura. E questa denuncia, correlata al successivo eventuale accertamento della sussistenza di un vizio di procedura, idoneo ad invalidare lo svolgimento delle prove preselettive, con conseguente obbligo di rinnovazione delle stesse, ha già imposto l’integrazione del contraddittorio. Il Collegio ritiene di ribadire ciò anche in sede di decisione finale.
Gli specifici atti interni attinenti alla predisposizione dei quesiti non figurano tra quelli espressamente indicati in epigrafe, tra gli atti cioè oggetto di formale ed esplicita richiesta di annullamento. Ma il Collegio considera questa omissione irrilevante da un punto di vista sostanziale, poiché la formulazione dei motivi di ricorso non lascia adito a dubbi in ordine all’attività dell’Amministrazione oggetto di gravame. Attività da identificare con la predisposizione dei quesiti della prova preselettiva.
2.- Le commissioni di concorso – in sede di predisposizione delle prove da sottoporre ai candidati – pongono in essere atti che costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica (cfr. TAR Lazio, Sez. III, 4 novembre 2003, n. 9461).
La predisposizione di determinati questionari, utili per selezionare i candidati che aspirino a risultare vincitori in un concorso pubblico, può essere oggetto di sindacato da parte del giudice amministrativo, almeno al fine di verificare se l’Amministrazione abbia o meno operato nel rispetto di quanto dalla stessa stabilito nel bando di concorso, in osservanza del principio di effettività della tutela ricavabile dagli artt. 24 e 113 della Costituzione.
Non è contestabile che la commissione giudicatrice disponga di un’ampia discrezionalità tecnica nella formulazione delle domande da sottoporre ai candidati nell’espletamento delle prove di concorso; ma questa attività è sindacabile dal giudice amministrativo per irrazionalità dei quesiti ovvero per estraneità degli stessi alle materie di esame, come sostanzialmente denunciato nel ricorso (cfr., fra le altre, C.d.S., Sez. IV, sent. 19 agosto 1994, n. 651; C.d.S., Sez. V, sent. 30 marzo 1993, n. 442; TAR Liguria, Sez. I, sent. 4 luglio 1998, n. 516; TAR Basilicata, sent. 2 marzo 1998, n. 58; TAR Lazio, Latina, sent.9 marzo 1991, n. 187).
Ciò premesso, con la previsione di cui all’art. 7, comma 3, del bando di concorso (che ha esposto il contenuto della prova preliminare in contestazione), l’Amministrazione si è autolimitata, ed il T.a.r. è legittimato a verificare il rispetto di quella previsione .
In proposito la disamina dei questionari sottoposti ai candidati induce il Collegio a ritenere fondate le censure in ricorso, e quindi ad affermare che sono stati superati i limiti imposti dal citato art. 7, comma 3, del bando.
Non risulta che l’Amministrazione abbia fissato criteri per la predisposizione dei quesiti. Sicché il Collegio, in assenza di quei criteri, ritiene necessario procedere preliminarmente ad interpretare l’espressione “elementi”, contenuta nel citato art. 7, comma 3, del bando, affinché assuma concretezza il termine rispetto al quale i questionari predisposti per le prove preselettive debbono essere posti in relazione.
In applicazione di criteri di ragionevolezza, oltre che in ragione dell’esperienza comune, il Collegio ritiene corretto identificare gli “elementi” di una materia giuridica con le nozioni fondamentali e i i concetti primari che presidiano quella materia, nozioni e concetti attraverso i quali un soggetto apprende i principi che regolamentano i rapporti nelle branche del diritto oggetto di interesse.
Il Collegio ritiene che se per un verso si può condividere l’assunto che gli “elementi” non si identificano con le nozioni “elementari”, per altro verso una preparazione limitata agli “elementi” non coincide con una conoscenza approfondita della materia.
Il Collegio ritiene dunque che la predisposizione di questionari vertenti su “elementi” imponeva all’Amministrazione di formulare domande idonee a verificare la preparazione dei candidati sulle nozioni e sugli istituti fondamentali delle materie indicate. Ciò anche perché:
- il titolo di studio richiesto per la partecipazione al concorso: in base all’art. 2, comma 1, lett. a), del bando, era il diploma di istruzione secondaria di secondo grado;
- i questionari attenevano alle “prove preselettive”, le quali – come noto – sono essenzialmente finalizzate alla semplificazione delle modalità di svolgimento del concorso, realizzando una prima selezione all’esclusivo fine di ovviare all’elevato numero di domande presentate ( confr. TAR Sardegna, 3 agosto 2004, n. 1298; TAR Campania, Sez. IV, 8 agosto 2003, n. 11038).
Inoltre per i vincitori del concorso il bando prevedeva la frequenza di un corso “preordinato alla loro formazione professionale” (art. 15).
Il Collegio ritiene che le importanti funzioni e responsabilità del personale appartenente al ruolo degli ispettori [v. l’art. 14, comma 1, lettera b) della legge 15 dicembre 1990 n. 395] non possa incidere sul significato da attribuire al termine “elementi”; ciò per la decisiva considerazione che le prove contestate sono mere prove preselettive.
Secondo il Collegio, a tutto concedere, le rilevanti funzioni degli ispettori avrebbero potuto giustificare una certa difficoltà esclusivamente in alcune della materie di preselezioine (quali il diritto penale, il diritto processuale penale ed il diritto penitenziario) ma sicuramente non – così come invece avvenuto – in tutte.
3.- Così definita la locuzione “elementi”, l’analisi dei questionari (disponibili al Collegio perché prodotti in analoghi giudizi) porta il Collegio a ritenere che una molteplicità dei quesiti predisposti erano estranei all’oggetto della prova preselettiva indicata nel bando, poiché da questa analisi appare che la selezione nelle prove preliminari non è stata effettuata valutando le conoscenze dei candidati su meri “elementi”.
Ciò si desume sia dalla disamina delle domande e dal loro grado di difficoltà sia dall’esame delle relative risposte “a scelta multipla”, le quali – prevedendo soluzioni spesso al limite l’una dall’altra e, dunque, differenziate in termini definibili minimi – si prestano a incertezze sicura fonte di errore, specie ove si consideri il titolo di studio richiesto ai candidati.
Ad avviso del Collegio ricorrono dunque i presupposti per ritenere che il meccanismo di preselezione attuato in concreto abbia subito deviazioni da quello predefinito, violando sia il citato l’art. 7, comma 3, del bando di concorso – perché non ha rispettato i limiti nello stesso fissati – sia i criteri di adeguatezza e ragionevolezza.
Il Collegio ritiene che questa conclusione sia suffragata dalla relazione di chiarimenti redatta dalla ditta Consulting S.r.l. (relazione anch’essa nella disponibilità del Collegio perché prodotta in analoghi giudizi), laddove viene sostenuto che l’Amministrazione con i test predisposti dalla ditta doveva individuare i candidati più idonei allo svolgimento delle attività richieste dal bando di concorso” .
Così affermando, la Consulting S.r.l. mostra di essere incorsa in un travisamento, poiché non ha tenuta in debita considerazione una circostanza determinante: i questionari dovevano essere utilizzati nell’ambito di prove preselettive e non di prove di concorso; sicché i questionari avevano lo scopo di “sfoltire” il numero dei candidati, non quello di individuare i vincitori finali.
Altro argomento a favore della tesi in sentenza sono gli esiti delle prove preselettive: su circa 9.900 candidati, soltanto 273 sono risultati idonei a proseguire il concorso, e questo era stato bandito per 271 posti.
In proposito il Collegio osserva che una prova preselettiva la quale destini alle prove successive (nel caso di specie, prova scritta e orale, oltre che accertamenti psico-fisici ed accertamenti attitudinali) un numero di candidati pressoché identico a quello dei posti messi a concorso appare indice di un esercizio del potere amministrativo non conforme a criteri di congruità e ragionevolezza.
- – In conclusione il ricorso va accolto.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio accoglie il ricorso in epigrafe.
Per l’effetto, annulla:
- gli atti attinenti alla predisposizione dei questionari utili per l’espletamento delle prove preselettive nell’ambito del concorso a 271 posti nel ruolo di ispettore del Corpo di Polizia Penitenziaria, pubblicato nella G.U. 4^ Serie Speciale “Concorsi ed esami” del 18 marzo 2003,
- le prove preselettive espletate;
- tutti i connessi atti e/o provvedimenti successivi.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
