SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 800 del 2003, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giovanni Bormioli, Gerolamo Taccogna e Giovanni Carlo Parente, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Giovanni Carlo Parente in Roma, via Emilia, 81;
contro
il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, costituito in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato per legge presso i suoi studi in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Massabò Leonardo e di tutti i controinteressati nominativamente individuati in sede di integrazione del contraddittorio per pubblici proclami, nessuno costituito in giudizio;
per l’annullamento
– del provvedimento in data 15.5.2002, conosciuto dal ricorrente l’1.10.2002, con cui il Consiglio di Amministrazione per il Personale della Polizia di Stato ha approvato la graduatoria formata dalla Commissione per la progressione in carriera del personale appartenente ai ruoli direttivi e dirigenti della Polizia di Stato;
– nonché di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio, connesso e conseguente e, in particolare:
a) dei criteri integrativi relativi alla 3^ categoria dei criteri di massima triennali per lo scrutinio di merito comparativo riguardante l’accesso alla qualifica di primo dirigente della Polizia di Stato, formulati dalla suddetta Commissione per la progressione in carriera;
b) degli atti di scrutinio della stessa Commissione;
c) della graduatoria formata dalla stessa Commissione in base a tali atti e sottoposta al Consiglio di Amministrazione per il Personale della Polizia di Stato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2014, il Cons. Rita Tricarico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Il ricorrente, attualmente in quiescenza, è stato dipendente della Polizia di Stato ed è cessato dal servizio con la qualifica di primo dirigente, alla quale è stato promosso a decorrere dal 1°.1.2005.
Lo stesso aveva preso parte allo scrutinio per merito comparativo per la nomina a primo dirigente già per l’anno 2002 (il numero di posti disponibili era pari a 68), conseguendo 74,96 punti e non collocandosi in posizione utile ai fini della promozione.
Avverso il provvedimento di approvazione della graduatoria derivante dallo scrutinio per merito comparativo in ultimo richiamato, nonché gli atti presupposti e, in particolare, i verbali di scrutinio ed infine i criteri di valutazione, -OMISSIS- ha proposto il ricorso n. 1242/2002 dinanzi al Ta.r. della Liguria.
I motivi di diritto ivi dedotti sono i seguenti:
A) illegittimità derivata dall’illegittimità che affligge i criteri integrativi formati dalla Commissione con riferimento alla 3^ categoria dei criteri triennali di massima per lo scrutinio di merito comparativo:
1) violazione dell’art. 7, comma 1, lett. a), e dell’art. 59 del d.P.R. n. 334/2000, nonché dell’art. 61 del d.P.R. n. 335/1982 – eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità.
Richiamati le 5 categorie di titoli valutabili nello scrutinio per merito comparativo ed i criteri di massima elaborati per il triennio 2001/2003, la Commissione in data 5.4.2002 ha elaborato criteri integrativi, i quali sarebbero in parte illegittimi, perché valorizzerebbero, ai fini del punteggio relativo alla 3^ categoria, elementi che figurano in criteri rientranti in altre categorie, “con conseguente duplicazione del valore di tali elementi”. Ne deriverebbe, altresì, “uno svuotamento ed uno svilimento della 3^ categoria”, in quanto verrebbero “presi in considerazione non gli elementi che dovrebbero connotarla, bensì elementi appartenenti ad altre”.
Inoltre i criteri integrativi atterrebbero solo ad una parte degli elementi contemplati nella 3^ categoria, non considerando, per esempio, quello rappresentato da “stima e prestigio anche all’esterno dell’Amministrazione”.
2) Violazione delle norme della legge n. 1034/1971 e del T.U. sulle leggi del Consiglio di Stato e dei generali principi in tema di efficacia ed esecutività delle pronunce del giudice amministrativo – violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per illogicità e difetto di motivazione – violazione delle regole sulla verbalizzazione degli atti, in rapporto al principio di pubblicità dell’azione amministrativa.
Dal verbale della Commissione datato 5.4.2002 emergerebbe che alla procedura di scrutinio per merito comparativo hanno partecipato funzionari i cui rapporti informativi sono stati sospesi o annullati dal giudice amministrativo, per i quali sarebbe stato attribuito il punteggio massimo in relazione alla 1^ categoria, salvo poi sospendere la posizione degli interessati, ove utilmente collocati in graduatoria.
B) Illegittimità degli atti di scrutinio relativi alla specifica posizione del ricorrente
3) Violazione delle stesse norme rubricate al primo motivo, nonché degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per mancata valutazione di titoli e/o disparità di trattamento e per difetto di motivazione
Il punteggio assegnato relativamente alla 3^ categoria, connotato da elevato tasso di discrezionalità, avrebbe condizionato in modo decisivo le graduatorie. Peraltro lo scrutinio sarebbe avvenuto con modalità non conoscibili dagli interessati, essendo stato espresso solo un punteggio unico per l’intera 3^ categoria. In particolare, non sarebbe dato di comprendere perché -OMISSIS- ha riportato solo 11,50 punti su 24 possibili per detta categoria.
4) Violazione delle stesse norme rubricate al primo motivo, nonché degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per mancata valutazione di titoli e/o disparità di trattamento e per difetto di motivazione – travisamento dei fatti ed ingiustizia manifesta.
Il punteggio di 11,50 punti conseguito dal ricorrente per la 3^ categoria sarebbe inspiegabile anche in considerazione del suo curriculum, dettagliatamente riportato in ricorso.
5) Violazione dei sottocriteri di massima: non risulterebbe che, malgrado quanto stabilito dalla Commissione in sede di fissazione dei criteri integrativi di quelli triennali di massima, alcuno tra i funzionari utilmente collocati in graduatoria abbia visto sospesa la propria posizione, in attesa della riformulazione dei rapporti informativi sospesi o annullati dal giudice amministrativo.
Dinanzi al T.a.r. della Liguria si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, il quale ha sollevato il regolamento di competenza, assumendo l’incompetenza del Tribunale adito e la competenza del T.a.r. del Lazio.
Con ordinanza 22.11.2002, n. 51, stante l’adesione del ricorrente al regolamento di competenza, è stata ordinata la trasmissione del fascicolo a questo T.a.r., dinanzi al quale il ricorso è stato poi riassunto, assumendo il numero di RG 800/2003.
Anche dinanzi a questo Tribunale si è costituita l’Amministrazione, che ha depositato un’articolata memoria di controdeduzioni alle censure di parte ricorrente.
Chiamato il ricorso in decisione nella pubblica udienza del 28.3.2013, con ordinanza 23.4.2013, n. 4045, è stata disposta un’istruttoria, onerandovi l’Amministrazione, la quale ha provveduto a depositare documentazione.
Successivamente, con ordinanza n. 7447, adottata il 19.7.2013 e pubblicata il 22.7.2013, è stato disposto un supplemento di istruttoria a carico dell’Amministrazione ed è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio a mezzo di pubblici proclami, sul sito internet del Ministero dell’Interno – Polizia di Stato.
Il ricorrente ha provveduto all’integrazione del contraddittorio nei modi suindicati ed il Ministero ha prodotto documentazione, in esecuzione della richiamata istruttoria, nonché una memoria difensiva.
Nella pubblica udienza del 27.2.2014 il ricorso è stato introitato per la decisione
DIRITTO
1 – Con il ricorso in esame, in riassunzione del gravame proposto dinanzi al T.a.r. della Liguria, si contestano la graduatoria formata dalla Commissione per la progressione in carriera al ruolo di primo dirigente del personale appartenente ai ruoli direttivi e dirigenti della Polizia di Stato, di cui si gravano il relativo provvedimento di approvazione, adottato dal Consiglio di Amministrazione per il Personale della Polizia di Stato, nonché i criteri integrativi di titoli valutabili elaborati dalla predetta Commissione e, in particolare, di quelli relativi alla terza categoria, e gli atti di scrutinio di quest’ultima.
-OMISSIS- si duole della propria posizione in graduatoria, non utile per l’avanzamento in carriera di che trattasi, a suo dire, derivante principalmente dalla valutazione dei suoi titoli inquadrabili nella III categoria e, a monte, dalla specificazione dei criteri ascrivibili a detta categoria, ad opera della Commissione, lamentando, altresì, l’assoluta carenza di motivazione, per aver la Commissione stessa espresso solo un punteggio numerico complessivo per la stessa, e l’illegittima attribuzione del punteggio massimo, relativamente alla categoria 1, nei confronti di quanti avevano i rapporti informativi sospesi o annullati, per effetto di una pronuncia del giudice amministrativo, e non ancora rinnovati.
2 – Preliminarmente deve affermarsi la sussistenza, in capo al ricorrente, dell’interesse ad una decisione nel merito, nonostante medio tempore, a seguito di successivo scrutinio comparativo, lo stesso abbia acquisito la qualifica di primo dirigente, atteso che la decorrenza di tale passaggio di qualifica è avvenuto con decorrenza dal 1°.1.2005, mentre l’utile posizionamento in graduatoria in esito alla procedura in esame avrebbe comportato la decorrenza dal 1°.1.2002, con evidente riflesso sull’anzianità in detta qualifica.
3 – Passando all’esame del ricorso, si rende preliminarmente necessaria una ricostruzione del quadro normativo che regolamenta la materia de qua.
Recita l’art. 6 del d.lgs. n. 334/2000: “L’accesso alla qualifica di primo dirigente dei ruoli del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia avviene nel limite dell’ottanta per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ogni anno, mediante scrutinio per merito comparativo e superamento del corso di formazione per l’accesso alla qualifica di primo dirigente della durata di tre mesi con esame finale. Allo scrutinio per merito comparativo è ammesso il personale del ruolo dei commissari in possesso della qualifica di vice questore aggiunto, con almeno due anni di effettivo servizio nella qualifica”.
Ai sensi dell’art. 61 del d.P.R. n. 335/1982: “Lo scrutinio per merito comparativo consiste nel giudizio della completa personalità dell’impiegato emesso sulla base dei titoli risultanti dal fascicolo personale e dello stato matricolare, con particolare riferimento ai rapporti informativi e relativi giudizi complessivi.
Negli scrutini per merito comparativo si dovrà tener conto, altresì, degli incarichi e servizi svolti e della qualità delle funzioni, con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata ed al grado di responsabilità assunte, anche in relazione alle sede di servizio”.
In base all’art. 59 del d.lgs. n. 334/2000, la Commissione per la progressione in carriera del personale appartenente ai ruoli dei direttivi e dei dirigenti della Polizia di Stato: a) propone al Consiglio di amministrazione del Ministero i criteri di valutazione dei titoli dei funzionari da scrutinare, avvalendosi di coefficienti numerici: criteri soggetti ad approvazione da parte del citato Consiglio ed aventi validità triennale ex art. 62, comma 3, del d.P.R. n. 335/1982; b) procede allo scrutinio per merito comparativo dei funzionari direttivi e dirigenziali e propone la relativa graduatoria al Consiglio di amministrazione, che la approva, motivando le eventuali decisioni adottate in difformità alla proposta formulata dalla Commissione.
Per quanto attiene invece ai criteri di scrutinio “determinati” dal Consiglio di Amministrazione, ai sensi del citato art. 62, comma 3, del d.P.R. n.335 del 1982, nel caso di specie vengono in considerazione quelli approvati da tale organo per il triennio 2001/2003 nella seduta del 13.2.2002.
La Commissione, con specifico riferimento allo scrutinio de quo, ha poi ulteriormente specificato i suddetti criteri di massima.
4 – Lamenta in proposito il ricorrente che detti criteri integrativi valorizzerebbero, ai fini del punteggio relativo alla 3^ categoria, elementi che figurano in criteri rientranti in altre categorie, con la conseguenza che la 3^ categoria ne sarebbe svuotata, in quanto verrebbero “presi in considerazione non gli elementi che dovrebbero connotarla, bensì elementi appartenenti ad altre”. Evidenzia, altresì, che i criteri integrativi atterrebbero solo ad una parte degli elementi contemplati nella 3^ categoria, non considerando, per esempio, quello costituito da “stima e prestigio anche all’esterno dell’Amministrazione”.
4.1 – Al riguardo manca un qualsiasi principio di prova circa il fatto che detti criteri integrativi abbiano condizionato le valutazioni della Commissione in senso sfavorevole al ricorrente e, pertanto, la censura in esame si rivela inammissibile. Anzi la doglianza poi dedotta sub 3), con cui si rimarca il ruolo decisivo assunto, ai fini della promozione, dal punteggio assegnato per la 3^ categoria, sembra, per un verso, svuotare di consistenza la censura stessa, in quanto è contraddittorio sostenere, da una parte, che elementi di altre categorie si rinvengono anche nella 3^ e, dall’altra, che è stata la valutazione fatta in relazione alla 3^ categoria ad aver spostato il punteggio e conseguentemente la nomina a primo dirigente in favore di alcuni scrutinati, altrimenti in posizione paritaria rispetto a certuni non promossi, tra cui proprio il ricorrente. Alla luce di ciò, viene anche meno l’interesse a dedurre in giudizio la ‘commistione’ tra elementi di criteri diversi.
5 – Quanto all’assunto, dedotto in ricorso sub 2), secondo cui la Commissione, relativamente alla I categoria, avrebbe attribuito il punteggio massimo nei confronti dei funzionari i cui rapporti informativi erano stati sospesi o annullati da una pronuncia del giudice amministrativo, esso è infondato in fatto.
Ai tre funzionari nella situazione rappresentata (vale a dire con rapporti informativi sub judice) è stato assegnato il punteggio per tale categoria, prendendo a parametro i rapporti informativi con il punteggio originariamente attribuito dall’Amministrazione ed evidentemente contestato in via giurisdizionale.
5.1 – A fronte del riconoscimento del punteggio per la I categoria che abbia riguardo ad un giudizio suscettibile eventualmente solo di migliorare, all’esito del contenzioso in essere tra gli interessati e l’Amministrazione, neppure era necessario sospendere l’immissione in graduatoria di tali scrutinati, utilmente posizionatisi ai fini della promozione: detti soggetti, infatti, una volta definito il giudizio giurisdizionale teso a conseguire rapporti informativi con punteggi più favorevoli e rinnovata l’attività di giudizio da parte dell’Amministrazione, giammai avrebbero potuto essere rimossi da una posizione utile in graduatoria per la promozione, ma avrebbero soltanto potuto conseguire un posizionamento più vantaggioso tra i promossi.
6 – Oltre alle censure mosse avverso i criteri integrativi ed il modus operandi nei confronti di scrutinati che si trovavano nella su descritta peculiare situazione, qui si contesta il giudizio espresso rispetto al ricorrente, specialmente con riguardo alla 3^ categoria; detto giudizio sarebbe assolutamente illogico, considerato il suo curriculum e tenuto conto del punteggio attribuito invece agli altri candidati.
7 – In proposito si rammenta che, secondo quanto precisato dal Consiglio di Amministrazione nella seduta del 13.2.2002 per il triennio 2001/2003, le categorie di titoli valutabili sono le seguenti cinque: Categoria I (Rapporti informativi e giudizi complessivi del quinquennio, fino ad un massimo di 55 punti); Categoria II (Particolari incarichi e servizi svolti, fino ad un massimo di 4 punti: ); Categoria IV (Altri titoli, per un totale massimo di 11 punti); Categoria V (Coefficiente di anzianità, per un totale massimo di 6 punti); Categoria III (Qualità delle funzioni, con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata ed al grado di responsabilità assunta, all’attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni, all’impegno professionale derivante dalla specifica sede di servizio, fino ad un massimo di 24 punti).
7.1 – È evidente che le categorie I, II, IV e V sono svincolate da ogni elemento di discrezionalità, diversamente dalla III, che, al contrario, è connotata da una forte discrezionalità.
Il giudizio concernente quest’ultima categoria ha carattere “qualitativo” e non già “quantitativo”, con la conseguenza che, ai fini dell’attribuzione del punteggio, non assume valore dirimente la consistenza numerica delle funzioni o degli incarichi svolti, bensì la tipologia ed il modo con cui sono stati svolti.
Vi confluiscono sia elementi a valenza “diagnostica” sia quelli più propriamente a valenza “prognostica”.
Esso è fortemente connotato da discrezionalità ed è diretto ad individuare le caratteristiche soggettive dello scrutinato e dunque la sua attitudine all’esercizio della funzione dirigenziale.
7.2 – Essendo la valutazione riferita alla III categoria di titoli espressione di discrezionalità tecnica, essa soggiace al sindacato giurisdizionale, oltre che per i vizi riguardanti l’esercizio della funzione, solo se risulta manifestamente incoerente o irragionevole. Conseguentemente la cognizione del giudice amministrativo deve essere limitata ad una generale verifica della logicità e razionalità dell’operato dalla Commissione, nel contesto di una valutazione caratterizzata da un’elevata discrezionalità che spesso riguarda soggetti tutti dotati di ottimi profili di carriera e le cui qualità sono quindi definibili attraverso sottili analisi di merito (Cons. Stato – sez. IV, n. 2193 del 16.4. 2012; id. sez. III, n. 557 del 29.1.2013).
8 – La contestazione mossa col presente gravame si appunta essenzialmente sulla menzionata III categoria, il cui punteggio è risultato decisivo ai fini della promozione alla qualifica di primo dirigente, essendo invece quello relativo alle altre quattro categorie allineato tra i vari scrutinati.
8.1 – Per tale categoria il ricorrente ha ottenuto il punteggio di soli 11,50 punti, il che, secondo la prospettazione attorea, sarebbe grave in sé, in quanto lo stesso avrebbe svolto un servizio di assoluta rilevanza, non tenuto in adeguata considerazione, ed ancor più in ragione del fatto che altri colleghi scrutinati hanno conseguito un punteggio altissimo per la medesima categoria.
8.2 – In proposito occorre tener conto che questi, oltre a non aver riportato il punteggio massimo conseguibile per le valutazioni annuali, nel ventennio 1982-2002 ha svolto la propria attività lavorativa sempre nella medesima Provincia di Imperia, mostrando una scarsa propensione alla mobilità, elemento che era valutato negativamente.
Nell’arco di detto ventennio lo stesso ha dapprima prestato servizio presso il Centro Addestramento Polizia di frontiera di Ventimiglia e poi diretto il Commissariato di P.S. di tale località, successivamente è stato trasferito (dal 1997) presso la Questura di Imperia, come funzionario della Divisione Anticrimine, ed ancora dopo come Capo di Gabinetto.
8.3 – Va poi considerato che la valutazione relativa alla categoria III è eseguita in modo comparativo tra i diversi scrutinati. Nella specie lo scrutinio è stato molto selettivo, essendo i candidati ben 1313 funzionari per appena 68 posti di primo dirigente.
Al riguardo l’Amministrazione nella relazione depositata il 13.9.2013, in esecuzione dell’ordinanza istruttoria di questo Tribunale n. 7447/2013, nonché nella memoria difensiva prodotta in giudizio in data 6.2.2014, ha fatto una dettagliata illustrazione degli incarichi ricoperti e/o delle funzioni svolte da ciascuno dei funzionari che, nell’ambito dello scrutinio per l’anno 2002, hanno ottenuto la promozione a primo dirigente. Si tratta di incarichi e funzioni di tutto rilievo, rispetto ai quali nessuna censura è stata mossa dal ricorrente.
8.4 – Alla luce dei criteri ed altresì dei sub criteri che hanno specificato la III categoria., al Collegio non appare illogica la valutazione favorevole riconosciuta a tale funzionari nell’ambito dello scrutinio de quo.
9 – Resta ora da esaminare il vizio di difetto di motivazione dedotto rispetto al giudizio, solo numerico e complessivo, espresso con riguardo alla III categoria.
9.1 – Il Collegio ritiene tale vizio fornito di fondamento.
Se è vero che di regola può dirsi che il punteggio finale conseguito da ciascun scrutinato e, in particolare, quello ottenuto relativamente alla III categoria è spiegabile alla luce dei suindicati criteri di valutazione, così come individuati e specificati nelle singole voci, va, tuttavia, considerato che, ai sensi dell’art. 68 del d.P.R. n. 686/1957 (norma qui erroneamente invocata anche dall’Amministrazione), sussiste, in capo all’Amministrazione, l’onere di motivare il giudizio quando il punteggio assegnato per l’attitudine ad assolvere le funzioni della qualifica superiore sia inferiore al coefficiente minimo di idoneità, vale a dire alla metà di quello massimo attribuibile.
Nella specie sono accorpati nell’unica categoria III il giudizio per la qualità del servizio prestato e quello per l’idoneità ad assolvere le funzioni della qualifica superiore, per un punteggio massimo complessivo di 24 punti. Per entrambi i giudizi, accorpati nell’unica categoria III, il ricorrente ha conseguito il punteggio complessivo di 11,50 punti, inferiore alla metà di quello massimo di 24 punti.
Non essendo possibile estrapolare da tale punteggio complessivo quello riferito all’attitudine a svolgere mansioni superiori, di modo che non è dato conoscere se si rientra o meno nella su descritta fattispecie (ed anzi è presumibile che tale fattispecie qui ricorra), ed essendo comunque il giudizio numerico formulato in modo da non consentire minimamente di individuare l’iter logico seguito in concreto dall’Amministrazione per la sua attribuzione, si ritiene che sussista il dedotto vizio di difetto di motivazione.
9.2 – Ne consegue che l’Amministrazione resistente è tenuta a rinnovare l’esame del ricorrente, motivando il giudizio espresso in relazione alla 3^ categoria, facendo riferimento alle singole voci che la compongono.
10 – In conclusione il ricorso è fondato e va accolto, limitatamente a detto profilo, con l’effetto dell’annullamento in parte qua del giudizio espresso nei riguardi del ricorrente ed obbligo, per l’Amministrazione, di conformarsi a quanto appena rilevato nella presente disamina.
11 – Quanto, infine, alle spese, ai diritti ed agli onorari di difesa, stante l’accoglimento solo parziale del ricorso, si ravvisano i presupposti per la loro integrale compensazione tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione Prima Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso:
– accoglie parzialmente, nei limiti e nei sensi di cui in motivazione, il ricorso in epigrafe;
– compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
