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Perdita grado per rimozione per motivi disciplinari e cessazione del servizio – 2

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5551 del 2013, proposto dal signor Eugenio Bernardi, rappresentato e difeso dagli avvocati Eugenia Monegatti e Francesca Giuffrè, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via dei Gracchi, n. 39;

contro

l’Ispettorato Compartimentale di Parma dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, in persona del Direttore p.t. e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – SEZ. STACCATA DI PARMA: SEZIONE I n. 00006/2013, resa tra le parti, concernente la richiesta di risarcimento del danno relativo al diniego di nulla osta alla commercializzazione di videogiochi.

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ispettorato Compartimentale di Parma dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 novembre 2017 il Consigliere Carlo Schilardi e uditi per le parti l’avvocato E. Monegatti e l’avvocato dello Stato Ventrella;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

1.La Ditta Individuale Eugenio Bernardi in data 24 maggio 2004 presentava all’Ispettorato Compartimentale di Parma dei Monopoli di Stato, ex art. 110, comma 7, del T.U.L.P.S., istanza di nulla osta alla distribuzione di n. 50 apparecchi elettronici da gioco “Legend PC Videobriscola”.

In data 29.11.2004 il Direttore dell’Ispettorato Compartimentale di Parma comunicava alla ditta il diniego al nulla osta, atteso che gli apparecchi, all’esito di preventive verifiche tecniche, non risultavano conformi ai nuovi requisiti prescritti dall’art. 110, comma 7 del T.U.L.P.S (introdotti dall’art. 22 della legge n. 289/2002).

1.2. Il provvedimento veniva impugnato dalla Ditta Bernardi Eugenio con contestuale domanda risarcitoria innanzi al T.A.R. per Emilia Romagna – Sezione staccata di Parma.

La ricorrente deduceva che la domanda di nulla osta presentata in autocertificazione avrebbe dovuto essere accolta in base alla disciplina vigente al momento della proposizione della domanda, senza la preventiva verifica tecnica degli apparecchi, poiché tale verifica era stata introdotta con la legge n. 311/2004 e, ai sensi della Direttiva n. 98/34/CE, era diventata operativa solo in data 10.11.2005.

1.3. Il T.A.R. con ordinanza n. 82/2005 rigettava l’istanza di sospensione proposta, istanza che, invece, veniva accordata dal Consiglio di Stato con ordinanze n. 3329/2005 e n. 4051/2005. La ditta Eugenio Bernardi, tuttavia, adiva nuovamente il Consiglio di Stato a seguito della mancata ottemperanza alle ordinanze cautelari suddette e con ordinanza n. 1782/2006 adottata ex art. 21, 14° comma della L. n. 1034/1971, veniva disposto il riesame da parte dell’Ispettorato Compartimentale di Parma dell’istanza di nulla osta, alla luce della disciplina vigente al momento di proposizione della stessa.

1.4. Il T.A.R. con successiva sentenza n. 216 del 24 maggio 2006 accoglieva la domanda di annullamento in relazione al primo motivo di ricorso con il quale la ditta Bernardi lamentava la disapplicazione della prescritta procedura di informazione ex Dir. n. 98/34/CE, ma dichiarava inammissibile la domanda risarcitoria, perché fondata su una richiesta di condanna generica ex art. 278 c.p.c., non ammessa nel processo amministrativo.

Con provvedimento n. 5420/Isp. Del 12 giugno 2006, l’Amministrazione rilasciava n. 2 nulla osta riferiti a due apparecchi, perché i soli potuti visionare.

1.5. La ditta Eugenio Bernardi con ulteriore ricorso notificato il 14 gennaio 2011, chiedeva la condanna dell’Amministrazione, ex art. 30 c.p.a., al risarcimento dei danni patrimoniali e non subiti, alla luce dell’accertata illegittimità del diniego opposto in data 29 novembre 2004, giusta sentenza del TAR n. 216/2006.

1.6. Il T.A.R. Emilia Romagna, con sentenza n. 6 del 9 gennaio 2013, ha rigettato la domanda ritenendola “infondata per mancato assolvimento dell’onere probatorio in ordine alla effettiva esistenza del danno, onere posto a carico del danneggiato”.

1.7. Avverso la sentenza la Ditta Individuale Eugenio Bernardi ha proposto appello.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Ispettorato Compartimentale di Parma dell’Amministrazione Autonoma Monopoli.

All’udienza pubblica del 16 novembre 2017 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

2. Con un articolato motivo di censura l’appellante assume di aver subito un grave danno causato dall’illegittimo provvedimento di diniego di nulla osta alla commercializzazione degli apparecchi da gioco che, diversamente da quanto ritenuto dal T.A.R., sarebbe stato pienamente provato e circostanziato. L’appellante sostiene, in particolare, che il danno patrimoniale subito sarebbe rappresentato dal calo del fatturato, occorso per l’impossibilità di proseguire la vendita del gioco, a seguito del suo inserimento nell’elenco di quelli non conformi e alla revoca di alcuni nulla osta all’esercizio di apparecchi già commercializzati, con pregiudizio degli ingenti investimenti effettuati per promuovere gli apparecchi stessi. L’appellante aggiunge di aver subito anche danno all’immagine, non essendo fino a quel momento mai incorso in alcuna verifica né accertamento negativo in relazione all’attività svolta.

La ditta Bernardi elenca, quindi, le voci del danno asseritamente subito a seguito del mancato rilascio del nulla osta alla distribuzione del videogioco, a far tempo dal mese di giugno 2004, quantificandolo:

– in Euro 130.000,00 per la mancata vendita del gioco (50 pezzi) e del relativo Kit (100 pezzi);

– in Euro 39.113,00 per il ritiro dei nulla osta di messa in esercizio degli apparecchi già venduti;

– in Euro 160.334,00 per il valore dei materiali rimasti in magazzino;

– in Euro 22.000,00 per costi pubblicitari di promozione del prodotto.

4. La censura è infondata.

4.1. In ordine alla mancata vendita dei 50 apparecchi per mancato rilascio del nulla osta alla distribuzione, l’appellante contesta la decisione del T.A.R. che ha dichiarato inammissibile la domanda risarcitoria per genericità e perché non sono state allegate “proposte di acquisto rimaste inevase a causa della mancata disponibilità del prodotto”, che non poteva essere richiesto per l’acquisto un apparecchio inserito dai Monopoli di Stato nell’elenco dei giochi non conformi. Non smentisce, però, l’assenza di apparecchi pronti alla commercializzazione e la disponibilità in magazzino solo di materiale non assemblato, utile come ricambio ma non ad altri fini immediati e finisce per attribuire il mancato assemblaggio degli apparecchi solo agli ostacoli frapposti dai Monopoli e alla circostanza che a distanza di tempo non si poteva sapere se il gioco sarebbe stato ancora richiesto dal mercato, per cui chiede che gli sia riconosciuto un danno patrimoniale senza che si sia provveduto alla costruzione integrale degli apparecchi.

4.4. Ai fini della quantificazione del fatturato non conseguito per la mancata commercializzazione degli apparecchi non può, inoltre, essere tenuto in conto che quelli dei quali era già stata autorizzata la vendita erano stati rapidamente assorbiti dal mercato, perché, come evidenziato dal T.A.R., la richiesta del mercato è molto variabile e sussiste una rapida obsolescenza dei prodotti elettronici.

Lo stesso appellante sostiene, infatti, con una previsione di certo non pessimistica, che il prodotto “con gli opportuni aggiornamenti ha una vita commerciale di circa 4 anni” e parlando dell’interesse del mercato parla di grande “probabilità” che tale successo commerciale sarebbe durato per tutto il tempo medio di obsolescenza del gioco.

5. Le considerazioni svolte circa l’indisponibilità di apparecchi pronti alla vendita sovvengono anche in ordine alla ipotetica mancata commercializzazione di due kit per ogni macchina venduta, fermo restando, come rilevato dal T.A.R., che la possibilità di sostituzione delle due schede di gioco “non comprova in alcun modo che gli acquirenti (dell’apparecchio base) se ne sarebbero avvalsi (tanto che) la stessa ricorrente ha precisato, in sede di discussione, che si trattava di mera aspettativa di vendita che, in quanto tale, non è ristorabile non potendo trovare accoglimento una domanda risarcitoria per mancati guadagni meramente ipotetici”.

6. La ditta appellante rivendica, ancora, di aver subito un pregiudizio economico “sub specie” di danno da ritardato esercizio favorevole della funzione pubblica nei suoi confronti, perché sarebbe stata messa in grado di commercializzare il prodotto con due anni di ritardo mentre, se le fosse stato tempestivamente consentito di operare, sarebbe stata in condizione di esercitare proficuamente la propria attività commerciale.

6.2. La censura non coglie nel segno.

Viene chiamata in causa, infatti, la figura del rimedio risarcitorio connesso a tardiva adozione di un provvedimento favorevole, in quanto lesivo di un interesse legittimo pretensivo, fattispecie riconducibile, però, al paradigma sostanziale recato dall’art. 2043 codice civile, che non consente di configurare la tutela di interessi c.d. procedimentali puri, di mere aspettative o di ritardi.

Se così è, se cioè l’interesse fatto valere si atteggia come una posizione di carattere sostanziale, correlata in modo intimo ed inscindibile ad un interesse materiale del titolare al bene della vita, quale ritardato soddisfacimento di tale bene, i parametri da utilizzare per verificare la fondatezza o meno della pretesa risarcitoria sono, appunto, quelli richiesti dalla giurisprudenza in tema di accertamento della responsabilità extracontrattuale della P.A. ex art. 2043 c.c., con la verifica cioè dei presupposti sia di carattere oggettivo (sussistenza effettiva del danno e del suo ammontare), sia di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante), che connotano tale tipologia di responsabilità e dei quali va fornita la prova rigorosa a cura della parte che invoca il risarcimento, mentre nella fattispecie si verte in tema di pura presunzione (Consiglio di Stato, sez. IV, 6/4/2016, n. 1376).

6.3. L’appellante cerca abilmente di dimostrare l’esistenza di una relazione tra il comportamento dell’Amministrazione e il danno economico reclamato per la giacenza dei materiali e per il mancato guadagno per la commercializzazione dei prodotti e tuttavia, come già detto, è provato che l’azienda non ha mai atteso alla produzione definitiva o all’assemblaggio dei giochi e ciò sulla scorta di una propria valutazione di convenienza economica in quanto (per sua ammissione) non avrebbe potuto accedere ai guadagni previsti, sia pure per gli asseriti ritardi causati dall’amministrazione.

7. Anche la censura in ordine al danno che la ditta avrebbe subito per la revoca dei nulla osta alla messa in esercizio dei giochi, non coglie nel segno.

Al riguardo il TAR ha evidenziato, senza che ciò sia stato smentito, ” … l’autonomia esistente fra il provvedimento di diniego del nulla osta alla distribuzione, impugnato (e annullato nei limiti già illustrati) dalla ditta ricorrente con il ricorso deciso con sentenza n. 216/2006 e la revoca del nulla osta alla messa in esercizio (nota AAMS n. 2107/kt dell’8 febbraio 2005, sub doc. n. 31 di parte ricorrente) disposta a carico degli acquirenti dei giochi precedentemente venduti.”

Il Tribunale nella sentenza n. 216/2006, passata in giudicato, si è pronunciato riconoscendo le ragioni del sig. Bernardi circa il mancato rilascio dei nulla osta alla distribuzione degli apparecchi da gioco, accogliendo il motivo di illegittimità formale del diniego ed ha ritenuto assorbiti gli altri motivi di illegittimità sostanziale e la sentenza è passata in giudicato in tali termini.

7.2. Come evidenziato dall’appellante il gioco era stato valutato “non conforme” attraverso una perizia fatta da SOGEI in data 11.11.2004, e non dai Monopoli di Stato, per la presenza di meccanismi che graduano la difficoltà del gioco, senza che ciò potesse avere influenza su eventuali iniziative successive dei Monopoli in sede di controllo delle apparecchiature già distribuite, avendo l’Amministrazione, a termini dell’art. 22, comma 1, della legge n. 289/2002 e dell’art. 38, comma 8, della legge 388/2000, facoltà di accesso, verifica ed ispezione degli apparecchi da gioco in qualunque momento.

Giusto disposto dell’art. 110, del T.U.L.P.S., infatti, “gli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza, secondo le direttive del Ministero dell’interno – Dipartimento della pubblica sicurezza, nonché il Ministero dell’economia e delle finanze e gli ufficiali ed agenti di polizia tributaria effettuano il controllo degli apparecchi, anche a campione e con accesso alle sedi dei produttori, degli importatori e dei gestori degli apparecchi e dei congegni di cui ai commi 1 e 3 ovvero di coloro che comunque li detengono anche temporaneamente.”

7.3. Detti controlli riguardano lo stato degli apparecchi che devono conservare la loro idoneità al gioco lecito tali essendo “quelli, basati sulla sola abilità fisica, mentale o strategica, che non distribuiscono premi, per i quali la durata della partita può variare in relazione all’abilità del giocatore”.

Il T.A.R. non ha mancato di chiarire che “l’originario diniego di nulla osta alla distribuzione, poi annullato per vizi non sostanziali, conseguiva ad accertamenti tecnici sulla base dei quali il gioco presentava un’alea programmata in base a percentuali di vincita preordinate rendendo pressoché nulla l’abilità del giocatore”.

8. L’appellante assume, ancora, di aver subito un danno all’immagine a seguito dei provvedimenti adottati dai Monopoli e censura la sentenza del T.A.R. laddove, nel rigettare le richieste riparatorie, il Tribunale ha osservato che nella pregressa sentenza di annullamento n. 216/2006 era stato accertato solo un vizio di forma e che nessuna iniziativa processuale era stata assunta dal ricorrente al fine di pervenire ad una pronuncia esaustiva circa il merito della questione.

8.2. La censura non è suscettibile di accoglimento, non essendo supportata da concreti elementi atti a confutare la decisione del primo Giudice, in quanto l’appellante si limita a sostenere che “la discutibile pratica dei motivi assorbiti privilegiando quelli formali a quelli sostanziali, quando diretta a coprire comportamenti non corretti dell’Amministrazione, è semplicemente stata subita dal ricorrente, al quale non spettava il rimedio dell’impugnazione a fronte di una domanda di annullamento comunque accolta.”

8.3. Giova soggiungere che l’annullamento di un provvedimento dell’Amministrazione pubblica, sia pure parzialmente e temporaneamente limitativo dell’attività di una impresa per la commercializzazione di un prodotto, non può di per sé essere considerato fonte di discredito e di danno della sua immagine, fermo restando che, nel caso di specie, il provvedimento negativo è stato rimosso dal giudice amministrativo e, come si è detto, non ricorrono, le condizioni necessarie per la liquidazione in via equitativa del danno: cioè che sia stata concretamente accertata l’ontologica esistenza di un danno risarcibile e siano stati allegati gli elementi dai quali desumere l’entità del danno (cfr Cass. IV 22.2.2017, n. 4534).

9. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in misura di complessivi Euro 3000,00 ripartiti in parti uguali in favore dell’Ispettorato Compartimentale di Parma dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, appellati.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte soccombente al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in misura di complessivi Euro 3000,00 in favore dell’Ispettorato Compartimentale di Parma dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, appellati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.